What does it mean to normalize property holding taxes? (KOR)

Kim Won-bae

The author is an editorial writer at the JoongAng Ilbo.   

When Paris raised its property tax rate from 13.5 percent to 20.5 percent in 2023, taxpayers reacted angrily. France levies property taxes on separately assessed rental values, but the same rate applies to inexpensive and expensive homes. Paris said that it needed revenue to maintain public services and invest in urban infrastructure. Local governments in New York likewise determine the property tax revenue needed, then calculate rates based on the total assessed value of real estate. Under the benefit principle, property owners share local government costs in proportion to property values.

Korea is different. A progressive structure was introduced to property taxes in 1973, and the comprehensive real estate holding tax was created in 2005. The lowest nominal home property tax rate is 0.05 percent, and the top comprehensive holding tax rate is 5 percent. Because they use different bases, actual burdens do not differ 100-fold, but the gap remains substantial.

According to a National Assembly Futures Institute report released last month, the effective holding tax rate ranges from 0.038 percent in the lowest asset bracket to 0.472 percent for assets exceeding 5 billion won ($3.5 million), a roughly twelvefold difference. Korea’s holding tax burden is often said to be lower than in other advanced economies, but that also reflects low effective rates on most ordinary homes.

When the government announced tax revisions on Aug. 3, it called for “tax normalization,” as tax burdens had failed to keep pace with rising home prices. It increased comprehensive real estate holding and capital gains taxes on expensive homes, noting that homes worth at least 4 billion won account for only 0.4 percent of the total.

But what exactly is the standard for normalization? The Organisation for Economic Cooperation and Development, or OECD, has repeatedly recommended that Korea reduce its reliance on transaction taxes and increase the share of holding taxes. But the latest revisions depart from that recommendation.

The report noted that the effective property tax rate on apartments worth 1 billion won or less is only 0.098 percent, far below even the minimum level required for benefit-based taxation as a source of local government revenue, and that abolishing the temporary preferential rate for single-home owners should eventually restore the basic function of holding taxes.

Ending that break would increase holding tax revenue by about 3.3 trillion won. By contrast, eliminating all single-home tax credits under the comprehensive real estate holding tax, which targets expensive properties, would raise only about 180 billion won. Those figures show that much of Korea’s low holding tax burden stems from low property taxes on ordinary homes. If the government truly wants normalization, it must consider ordinary homeowners’ property taxes and comprehensive taxes on expensive homes.

Under Korea’s system, tax burdens can rise rapidly with home prices even without changes in tax rates. The institute estimates that housing price increases from 2024 through this year alone will raise holding taxes by 28.5 percent and expand the number of households subject to the comprehensive real estate holding tax from about 418,000 to 600,000.

The comprehensive real estate holding tax does have positives. It makes wealthier people pay more and serves a redistributive purpose. But should the relative burden on expensive homes rise again when the system is already strongly progressive?

France imposes a real estate wealth tax, or IFI, separately from ordinary property taxes. IFI applies when net real estate assets exceed 1.3 million euros ($1.5 million), and a top rate of 1.5 percent applies to the portion above 10 million euros. In Korea, owners of three or more homes face a top 5 percent rate on the tax base exceeding 9.4 billion won. The tax bases differ, precluding simple comparison, but Korea’s progressivity is clearly substantial. France also deducts relevant debt, but Korea’s comprehensive tax does not.

Given this structure, the comprehensive real estate holding tax functions not merely as a holding tax but also as a tool for managing the property market. Policymakers must therefore consider what happens when the market turns downward.

The government can influence markets through taxes and lending regulations, but it cannot stop prices precisely where it wants. If interest rates rise or the economy weakens, measures strengthened during an upswing can become excessive during a downturn. Expensive and lower-priced homes are interconnected, as are sales and rental markets.

Even if higher taxes target the wealthy, the resulting market shock does not affect them alone. Households carrying heavy debt or unstable incomes may suffer more from the same decline in home prices. This is not merely an issue for the rich.

Consequently, the government’s claim of “tax normalization” deserves closer scrutiny. Is what it calls normalization really normalizing the overall tax system?

보유세, 무엇을 정상화한다는 건가

김원배 논설위원

2023년 프랑스 파리시가 재산세율을 13.5%에서 20.5%로 7%포인트 올리자 납세자들이 크게 반발했다. 프랑스 재산세는 별도 산정한 임대가치를 기준으로 과세하지만 저가주택이나 고가주택이나 세율은 같다. 파리시가 내건 명분은 어린이집과 학교, 도서관 등 공공서비스를 유지하고 도시 인프라에 투자할 재원이 필요하다는 것이었다. 미국 뉴욕주의 지방정부도 필요한 재산세수를 먼저 정한 뒤 총 부동산 평가액을 기준으로 세율을 산정한다. 지방자치단체 살림에 드는 비용을 부동산 소유자들이 재산가치에 비례해 분담한다는 응익(應益) 과세, 또는 편익원칙의 과세다.

한국은 다르다. 1973년 재산세에 누진 구조가 도입됐고 2005년에는 종합부동산세가 신설됐다. 주택 재산세의 최저 명목세율은 0.05%, 종부세 최고세율은 5%다. 세목과 과표가 달라 실제 부담이 100배라는 뜻은 아니지만 부담 격차도 크다. 지난달 국회미래연구원이 낸 ‘자산 불평등과 보유세 중장기 개편 과제’에 따르면 보유세 실효세율은 최하위 자산 구간 0.038%에서 50억원 초과 구간 0.472%까지 약 12배 벌어진다. 흔히 한국의 보유세 부담이 다른 선진국보다 낮다고 하지만 이는 고가주택 때문만은 아니다. 대다수 일반 주택의 실효세율이 낮기 때문이기도 하다.

정부는 지난 3일 세제 개편안을 발표하면서 집값 상승에 비해 세 부담이 낮았다며 ‘과세 정상화’를 내세웠다. 그러면서 고가주택에 대한 종부세와 양도세 부담을 강화했다. 타깃이 된 시가 40억원 이상 주택은 전체의 0.4%에 불과하다는 설명도 나왔다. 그런데 대체 정상화의 기준은 무엇인가. 경제협력개발기구(OECD)는 한국에 대해 거래세 의존을 낮추고 보유세 비중을 높이는 방향을 여러 차례 권고해 왔다. 하지만 이번 세제 개편안은 권고안과는 거리가 있다.

국회미래연구원 보고서는 “시가 10억원 이하 공동주택의 재산세 실효세율이 0.098%에 불과하다”며 “재산세가 지방자치 재원으로서의 편익원칙 과세에 요구되는 최소한의 세 부담 수준에도 크게 미달한다”고 지적했다. 이어 1주택 한시 특례를 폐지하는 것이 보유세의 기본 기능을 회복하는 출발점이라고 봤다. 재산세 한시 특례를 없애면 보유세가 약 3조3000억원 늘지만, 고가주택을 대상으로 하는 종부세 1주택 세액공제를 전부 없애도 약 1800억원 증가하는 데 그친다. 보유세 부담이 낮다는 문제의 상당 부분이 대다수 일반 주택의 낮은 재산세 부담에 있다는 것을 보여주는 수치다. 보유세 정상화를 하겠다면 대다수 주택의 재산세 부담과 고가주택의 종부세 부담을 함께 놓고 봐야 한다.

한국의 보유세 구조에서는 세율을 바꾸지 않아도 집값이 오르면 세 부담이 빠르게 늘어난다. 국회미래연구원은 2024~26년 주택가격 상승만으로 보유세가 28.5% 늘고 종부세 과세 대상이 약 41만8000가구에서 60만 가구로 확대되는 것으로 추산했다. 가격이 오르면 자동으로 강도가 세지는 장치인 셈이다. 물론 종부세의 순기능도 있다. 자산이 많은 사람이 더 부담하도록 함으로써 재분배 기능을 수행한다. 그러나 이미 강한 누진 구조에서 고가주택의 상대적 부담을 다시 높이는 것이 적절한지 따져봐야 한다.

프랑스는 재산세와 별도로 부동산부유세(IFI)를 부과한다. 부동산 순자산이 130만 유로(약 21억3000만원)를 넘으면 과세 대상이 되고, 1000만 유로(약 164억원) 초과분에 최고 1.5%의 세율이 적용된다. 한국 종부세는 현재 3주택 이상 보유자의 경우 과세표준 94억원 초과분에 최고 5%가 적용된다. 과표 산정 방식이 달라 단순 비교할 수는 없지만 한국의 누진도가 상당하다는 점은 분명하다. 프랑스는 관련 부채를 차감하지만, 한국 종부세는 이를 고려하지 않는다는 것도 큰 차이다. 실제 담세력에 맞는 과세인지도 의문이다.

결국 종부세 부담 강화는 집값을 잡겠다는 시장 대응 수단이 아닌가. 정부는 세금과 대출 규제로 시장을 움직일 수 있지만 집값까지 통제할 수는 없다. 금리가 오르거나 경기가 나빠지면 시장은 급속히 냉각될 수도 있다. 상승기에 강화한 처방이 하락기에는 과잉 처방이 될 수 있다. 정부는 ‘과세 정상화’가 극소수 고가주택 소유자에게만 해당한다고 선을 그었지만, 그 파급 효과까지 이들에게만 머무는 것은 아니다. 고가주택과 중저가주택, 매매와 임대 시장도 서로 연결돼 있다. 부채가 많거나 소득이 불안정한 가구는 하락기 충격이 더 클 수 있다.

이번 세제 개편안에 대한 납세자들의 불만이 거세다. 정부는 스스로 내세운 ‘정상화’라는 틀에 갇혀 정책을 수정할 여지를 좁히는 우를 범해서는 안 될 것이다.