The NEC is failing, and the Assembly has no answer (KOR)

Im Jang-hyuk

The author is a lawyer and the head of the political news department at the JoongAng Ilbo. 

The National Election Commission (NEC), a consensus-based constitutional body, was a prized product of Korea’s democratic aspirations.

“The National Election Commission shall be established for the fair management of elections.” That sentence, added as Article 75-2 in the third constitutional amendment on June 15, 1960, marked a political turning point alongside the adoption of a parliamentary cabinet system and bicameral legislature. Since the rigged March 15, 1960, election under Syngman Rhee directly triggered the April 19 Revolution, who would administer elections and how was central to political reform.

Until then, the Central Election Committee was a temporary body under the Ministry of the Interior and Safety, established only in election years. Election administration was handled by officials dispatched from government agencies. Lee Sang-gyu, an attorney who served on the committee on the Democratic Party’s recommendation and helplessly watched local authorities and police mobilized for the March 15 election fraud, appealed at a National Assembly hearing on May 19, 1960, for “an organization that allows the election committee to function like one.” Because dispatched officials remained under the personnel authority of governors or other agencies, he argued, the election body itself needed personnel authority to operate properly.

The commission briefly shut down after the May 16, 1961 coup deprived it of funding. But its status as an independent constitutional institution survived the 1962 amendment restoring the presidential system. On Jan. 21, 1963, it became the permanent National Election Commission. Critics had argued that maintaining a permanent organization when elections were not held every year would waste work force and money. Independence, however, was an irresistible demand of the times.

Six decades later, that “independence” has deteriorated into chronic insularity. With a self-contained nationwide organization of more than 3,000 employees, the NEC has become an enviable workplace. Work-life balance is guaranteed in nonelection years while leave-taking surges in election years. There are also opportunities for overseas postings as election officers. In this world largely insulated from outside scrutiny, even preferential hiring practices emerged to pass desirable jobs on to employees’ children.

The bizarre failures of running short of ballots and incorrectly entering turnout figures are products of the irresponsibility, lethargy and complacency bred by that insularity. As independence turned into isolation, fairness also eroded. The NEC’s interpretations of election law, once like traffic lights imposing order on democracy, have increasingly become sources of political controversy. Perhaps the collective calculation was that accommodating the ruling party of the day was the easiest way to protect entrenched privileges.

The illness is too advanced for minor repairs. In an internal survey by the NEC labor union, 88.5 percent of respondents — 1,007 of 1,138 among 3,007 employees — supported transferring election administration to the Interior Ministry. If only the solution were that simple. It would require a constitutional amendment and run against public common sense. The opposition would hardly agree to entrust elections to a government ministry with no formal independence simply because excessive independence has produced abuses.

Since radical surgery to remove the institution is unrealistic, precise treatment is needed to target the malignancies within it. Concrete ways must be found, within the Constitution, to open the organization and subject it to meaningful oversight and checks.

The opposition should take the lead. The ruling camp, having already replaced the standing commissioner with a political appointee and begun creating new lines of allegiance within the NEC, will find it difficult to resist the temptation to preserve the status quo.

Yet looking at the opposition only produces a sigh. During two months of a parliamentary investigation into the NEC, opposition politicians have spent more time arguing over whether the problem should be called “poorly managed elections” or “rigged elections” than devising solutions. It is a struggle between those seeking to move closer to hard-line conservatives convinced of election fraud ahead of the next party leadership race and those trying to distance themselves from them. The golden time for reform is slipping away.

Reforms affecting the NEC’s organization and duties must be completed when no election is underway. It would be dangerously complacent to wait until the parliamentary investigation ends and a special counsel completes its investigation before seeking institutional remedies. Korea may have to hold another major election next year.

For once, can the opposition not show that it is capable of leading the effort to solve a problem?

망조 든 선관위, 대안 없는 국회

임장혁 정치부장·변호사

합의제 헌법기관 중앙선거관리위원회는 민주화의 열망이 낳은 옥동자였다. “선거의 관리를 공정하게 하기 위하여 중앙선거위원회를 둔다.”(75조의 2) 1960년 6월 15일 3차 개헌 때 만든 이 한 줄은 내각책임제 및 양원제 도입과 함께 이룬 정치사적 전환이었다. 4·19혁명의 직접적 계기가 이승만 정권의 3·15 부정선거였던 만큼 선거관리를 누가 어떻게 할 것이냐는 정치 개혁이라는 화두의 작지 않은 부분이었기 때문이다.

이전까지 중앙선거위원회는 선거가 있는 해에 내무부(지금의 행정안전부) 산하에 설치되는 비상설 기구였다. 선거관리 실무는 여러 행정기관에서 파견된 공무원들이 도맡았다. 국회 속기록엔 민주당 추천으로 중앙선거위원을 맡아 지방 행정기구와 경찰을 총동원한 3·15 부정선거를 무기력하게 지켜봐야 했던 이상규 변호사의 성찰이 남아 있다.

그는 1960년 5월 19일 국회에서 열린 선거법 공청회에 출석해 “선거위원회가 선거위원회답게 일할 수 있는 기구를 만들어달라”고 호소했다. “(파견 공무원들은)인사권을 전부 도지사나 다른 행정기관에서 갖고 있기 때문에, 일시적으로 존재하는 선거위원회의 명령에 불복종하더라도 소속 행정기관이 시키는 대로 해야 자기 지위를 보존할 수 있다고 여긴다”면서 “중앙선거위원회가 인사권을 가져야 합리적으로 일을 해 나갈 수 있다”고 역설했다.

1961년 5·16쿠데타 이후 예산을 배정받지 못해 선거위원회는 잠시 폐쇄되기도 했지만, 대통령제로 회귀한 1962년 개헌 때도(5차 개헌) 독립된 헌법기관으로서의 위상은 살아남았다. 결국 1963년 1월 21일 상설기구인 ‘중앙선거관리위원회’로 거듭 태어났다. 3차 개헌 당시에도 선거가 매년 있는 것도 아닌데 상설화해 인력과 예산을 낭비할 필요가 없다는 지적이 적지 않았지만, 독립성 확보는 거역할 수 없는 시대적 요구였다.

그러나 그 후 60년, ‘독립성’이란 가치는 ‘폐쇄성’이라는 고질병으로 변질됐다. 3000명이 넘는 자기완결적 전국 조직을 갖춘 선관위는 젖과 꿀이 흐르는 신의 직장이 됐다. 선거 없는 해엔 ‘워라밸’이 보장되고, 선거가 있는 해엔 휴직자가 급증한다. 게다가 해외 파견 근무(재외선거관)의 기회도 적지 않다. 감사원의 감사조차 받지 않는 그들만의 세계엔 그 좋은 직장을 자녀들에게 물려주기 위한 채용 특혜의 관행마저 자리 잡았다.

투표용지 부족과 투표율 오입력이라는 엽기적 사태는 그 폐쇄성이 낳은 무책임·나태·안이의 소산이다. 독립성이 폐쇄성으로 변질되는 사이 공정성도 사라졌다. 민주주의에 질서를 부여하는 신호등 같았던 선관위의 선거법 유권해석은 어느 해부터인가 정치적 논란의 원흉이 됐다. 그때그때 여당의 입맛에 맞추는 게 폐쇄적 기득권을 사수하는 쉬운 길이라는 집단적 인식이 작동한 결과일 것이다.

고쳐 쓰기엔 병이 너무 깊다. 오죽하면 선관위 노조의 내부 설문조사에서 응답자(전체 3007명 중 1138명) 중 88.5%(1007명)가 선거관리사무를 행정안전부로 이관하는 데 동의한다고 답했을까. 그게 해법이 될 수만 있다면 얼마나 좋겠는가. 하지만 개헌 없이는 할 수도 없는 일일뿐더러, 국민적 상식에도 부합하지 않는다. 과도한 독립성이 병폐가 됐다고 형식적 독립성도 없는 정부기관에 선거관리를 맡기자는 얘기에 야당이 동의할 리도 없다. 기관을 들어내는 식의 과격한 수술이 불가능한 만큼 곳곳에 퍼진 암세포들을 표적 제거할 섬세한 치료가 필요하다. 헌법의 테두리 내에서 개방성을 높이고 감시와 견제가 가능하게 만들 구체적 방안들을 찾아야 한다.

치료법을 찾는 데는 야당이 앞장서는 게 보기 좋은 그림이다. 이미 낙하산 인사로 상임위원을 교체해 선관위 내 새로운 줄 세우기를 시작한 여권은 현상유지의 유혹에서 자유롭기 어렵기 때문이다. 하지만 그 야당으로 시선을 돌려보면 한숨부터 나온다. 선관위 국정조사가 두 달 째 계속되는 동안 해법을 찾는 데 머리를 맞대기는커녕 “부실선거”냐 “부정선거”냐를 둘러싼 야권 내 입씨름에 여념이 없다. 차기 당권을 염두에 두고 부정선거론에 심취한 강성 보수층과의 거리를 좁히려는 자와 벌리려는 자 사이의 신경전이다. 개혁의 골든 타임이 그렇게 흐르고 있다.

선관위의 조직과 사무에 변화를 주는 개혁은 선거가 없는 기간에 해내야 탈이 없다. 국정조사가 끝나고 특검의 수사가 마무리된 뒤에 제도적 개선책을 찾겠다고 생각한다면 지나치게 안이한 생각이다. 내년에도 큰 선거를 치러야 할지도 모르는 상황이다. 이번 한 번만이라도 문제 해결을 주도하는 야당의 면모를 보이는 것, 그게 그렇게 어려운가.